在財政部2014年底發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱《指南》）中明確要求PPP項目實施機構應組織編制項目實施方案，并規定實施方案應至少包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇等內容，《指南》還對每部分內容的組成進行了介紹。

　　從實施方案的組成內容可以看出，其涵蓋了一個PPP項目的所有關鍵邊界條件，實施方案一旦確定，PPP項目的運作基礎和思路便確定了，后續項目采購將嚴格遵照實施方案確定的原則開展，同時后續項目的執行、監管和移交等工作原則也一并明確了。

　　財政部和發改委發布的關于推廣和規范PPP模式的系列政策文件中明確要求建立PPP項目實施方案的聯審機制，實施方案應獲得當地政府的批復，是政府所有相關部門集體意見的體現。

　　作為PPP項目一個關鍵的文件，實施方案在編制時應注意什么呢？筆者認為至少應遵循以下幾個原則：

　　滿足PPP政策文件的要求。比如方案結構和內容至少應滿足《指南》的要求。

　　立足項目實際，切合項目需求。科學設計實施方案的各項內容，比如風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、采購方式選擇等。

　　增加財務分析預測。除上述必須內容外，在實施方案中還需進行財務分析，因為很多項目邊界條件的設置是以財務分析預測的結果為基礎來最終確定的。

　　每個PPP項目還可結合項目自身實際情況補充完善一些內容，比如地下管廊項目需明確管廊收費機制和相關保障措施等。

　　在實施方案編制過程中應充分借鑒類似項目的經驗和教訓，汲取精華；同時避免可能導致項目失敗的一些邊界條件設置。

　　除了實施方案外，PPP項目的另一個關鍵文件是《PPP項目合同》。如果說實施方案是PPP項目前期準備階段最關鍵的文件，那么《PPP項目合同》則是貫穿整個PPP項目合作期的關鍵文件。

　　PPP模式是在政府和社會資本之間建立一種長期合作關系，而合作的基礎便是政府部門與社會資本之間簽署的《PPP項目合同》。政府部門與社會資本簽署《PPP項目合同》后，在整個PPP項目合作期內，雙方便將根據《PPP項目合同》履行義務和行使權利，實現利益共享、風險分擔。

　　那么《PPP項目合同》應如何編制呢？筆者認為至少應遵循以下幾個原則：

　　符合經審批的實施方案。《PPP項目合同》的編制必須立足于地方政府批復的實施方案，反映實施方案中確定的相關內容。實施方案中會對“合同體系”進行簡單介紹，而《PPP項目合同》是其中的核心文件，其核心條款會在實施方案中展開介紹。

　　符合相關部委文件要求。《PPP項目合同》的編制還應符合財政部和發改委發布的一系列關于PPP模式合同管理的政策指導文件的要求。比如財政部發布的《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（含附件：PPP項目合同指南（試行））和發改委發布的《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（含附件：《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》）。

　　正式簽約版應包含響應文件及談判備忘錄的內容。政府和社會資本簽署的《PPP項目合同》形成的基礎是招標／磋商文件中發布的《PPP項目合同》，此外還應包括中選社會資本遞交的響應文件，以及各方簽署的確認談判備忘錄的內容。如果中選社會資本未對招標／磋商文件提出偏差調整意見，那么最終簽署版的內容應與招標／磋商文件中發布的《PPP項目合同》一致。

　　結合項目實際設置并創新。《PPP項目合同》應結合具體項目的特點科學設置，不能千篇一律，更不能簡單拷貝其他項目文件。除需考慮不同付費機制和不同行業的特殊需求外，在海綿城市、地下管廊、園區開發等區域打捆類項目中，建議將《PPP項目合同》區分為“PPP主合同”和針對不同具體項目的“附屬服務合同”，同時在主合同和附屬合同上進行內容的合理分配。如，主合同可以主要明確合作內容、合作期限、爭議解決等共性條款，而附屬服務內容則針對具體項目的建設、運營、價費、績效等內容進行約定，同時主合同中還應設置不同具體項目的交叉違約關聯機制。

　　按實施方案的原則細化風險分配。《PPP項目合同》要在政府和社會資本之間進行具體的風險分配，需基于實施方案明確的風險分配框架來編制，將實施方案中未能明確的內容進行細化安排。

　　綜上所述，對于實施方案和《PPP項目合同》這兩個PPP項目中最關鍵的文件，需要各方充分重視、認真對待、科學編制，方可為PPP項目的規范和良好運作保駕護航。

來源：中國建設報